翻轉文化治理？政策體制與文化基本法
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文化怎麼可能有「政策」，這樣子一個看起來玄之又玄的東西要如何「治理」？治理的「翻轉」又是怎麼一回事？
編按：2016年6月11日，國立臺灣藝術大學與台灣文化政策研究學會，偕同《端傳媒》等十多個團體，共同主辦「民間文化政策行動論壇2.0：文化，進行式！」會後我們邀請四組作者，分就當天進行的四場論壇摘要內容，撰寫系列評論。本文為第三場「文化治理如何翻轉？文化政策體制與法規的變革」。
文化怎麼可能有「政策」，這樣子一個看起來玄之又玄的東西要如何「治理」？治理的「翻轉」又是怎麼一回事？
從歷史來看，文化的發展及興衰與政治權力相當密切。文藝復興時代的藝術發展，奠基於梅迪奇（Medici，又譯麥第奇）家族以及教會，以榮耀上帝為由的支持；法國路易十四在位時為了誇耀法國的國力，以皇室的力量，建立音樂、舞蹈等藝術學校，並收購大量藝術品，為當今的羅浮宮博物館建立基礎。
政治權力對文化的影響，也不僅止於精緻藝術的層次。二戰末的日本，就曾經透過各種由上而下的語言與生活習慣，試圖提昇台灣人 對日本的認同，培養台灣人為日本犧牲的國民意識。
這幾個例子可以大概顯示，政治權力會透過政策、政府制度以及資源分配，透過改變人民的日常生活，塑造對政治權力有利的思想以及認同。在這個脈絡之下，「文化治理」是政治權力在鞏固或達成政治目標的過程中，把文化做為治理工具之一的過程。
從殖民到國府：由上而下的文化治理
台灣的文化治理，長久以來多受由上而下的體制影響。1945年日本殖民統治結束之後，接手的國民政府以粗暴的威權體制，由上而下試圖重建台灣人民的中國認同。在中國與共產黨鬥爭的失利，更讓國民政府加深從文化與意識形態控制國民認同的力道。
對國民政府而言，文化是與共產黨鬥爭失利的關鍵因素之一。撤退來台之後，國民政府為了建立有別於共產政權的統治正當性與權威，便以國家的力量強力干涉文化。除了有意識打壓地方文化活動與方言之外，還將「反攻大陸」的官方意識形態置入各類教育與文化活動中。1953年，蔣介石所寫的《民生主義育樂兩篇補述》成為文化施政方針，文化扮演著「思想引導與防止精神污染的角色」。
中國爆發文化大革命之後，中華民國政府成立「中華文化復興運動總會」，鼓勵中華文化的發展、研究以及傳播。這個時期的文化活動，是在政治對抗下發展出來與敵手對抗的精神武器，也是鞏固政府自身統治權威的工具。
1970年代，台灣逐步邁入工商業社會，大眾休閒的需求增長，社會風氣轉變。當時政府企圖導正因社會發展帶來的逐利奢華風氣，同時民眾也更重視精神生活的品質。蔣經國執政之後，文化建設在1978年列入國家「十二項建設」，台灣的文化施政開始進入以硬體建設為主的第二個時期。政府先由教育部列管，在各縣市建立文化中心、圖書館、表演廳等硬體工程；1981年，文化建設委員會（文建會）成立，政府始有專責的文化機關，並陸續由政府開辦各項文藝季，修訂文化資產保存法規，同時在各地以「民俗村」的概念設立文化園區。
1990年，時任文建會主委的郭為藩，於第一次全國文化會議中提出「文化均富」以及「文化均等」的概念。至此，台灣的文化體制開始從中央轉向地方，由國族意識型態的打造，轉向文化藝術的自由表現。但是回顧郭為藩當時的政策報告方向，仍不脫以中華文化思想為本，由上而下「教化」社會的心態。
郭為藩在政策報告《為邁向二十一世紀的文化大國而規劃》中曾提到：
「況且『文化大國』一詞的蘊含，較其他概念更富有『立足台灣、胸懷大陸、放眼全世界』的開闊視野。因為統一的中國，必然指文化的中國，而中華文化博大深厚，其人文精神正可補偏救弊、矯正當前個人主義與功利思想籠罩 的社會病態，政府二十餘年來倡導中華文化復興運動，其最終目的就再建設 國家成為一個文化大國，俾對世界文化提供撥亂反正的貢獻。」
民主轉型、社區營造與文化
1993年，文建會開始以社區與鄉村為最小單位，鼓勵文化活動以及各種軟硬體的資源建設，以凝結新的社群意識，讓蓬勃發展的文化活動能有更多空間，同時檢討城鄉文化設施的重大落差。地方文化自治、社區總體營造、地方文史工作成為重要工作方針。往後的文化政策多延續此方向，成為台灣的文化施政核心之一。2000年第一次政黨輪替，台灣及本土元素受到更多政策資源的挹注，同時展開了台中歌劇院、衛武營、故宮南院等國家級場館的建設計劃。
2004年，政府公布了《文化白皮書》，列出包含提升文化預算、建立專責部會、發展文化創意產業（文創產業）等十大願景；2009年，國家的資源挹注規畫，開始從硬體轉向文創產業的各項補助；行政院將文創產業列為重點項目，推出「旗艦計畫」，並由國家發展基金編列預算，逐年投入文創產業發展。2010年，《文化創意產業發展法》成為台灣推動文化事務發展的重要法律依據。
簡單總結上述回顧：台灣的文化政策規劃以及相關資源的分配權力，大部分掌握在中央政府手中。隨著台灣的民主化，重心逐漸往社區與地方政府移動，政府也不再像過往那樣試圖主導文化發展。另一個逐漸開展的趨勢，是政府對文化的資源挹注，逐漸由「補助」，轉向到相當比例的「產業投資」。
民主轉型後，文化作為統治工具的色彩逐漸淡薄，但在新自由主義的浪潮之下，市場因素逐漸成為國家文化資源分配的重要依據；諸如「自償率、觀眾人數」等各種量化指標，成了衡量文化事業成效的重要指標。市場化的結果，除了壓縮到既有文化資源的分配，也導致許多文化事務，因為過度追求商業邏輯下的效率最大化，犧牲了無法量化評估的品質。而國家在面對重大政策的取捨時，也將文化價值排在經濟發展之後。文化發展看似從國家的威權控制下解放了，但是又隨即陷入經濟發展邏輯的陷坑之中。
《文化基本法》位階
6/11在台藝大舉辦的民間文化論壇第三場，以「文化治理如何翻轉？文化政策體制與法規的變革」為題，由台灣藝術大學陳志誠校長主持。陳校長在開場時延續第二場關於文化經濟的討論，強調文化治理應該逐漸從既有由上而下的「補助」概念，轉向引進更多的民間資源，催生能自給自足的文創產業鏈。
台灣文化法學會常務理事周志宏教授則表示，由於現行憲法並未明確規範文化權利，《文化基本法》作為所有文化領域的理念型基本法，應制定出基本框架，規範這個領域的重要原則、人民基本權保障、國家權力行使的界線、國家政策形成的過程、中央地方政府權力的劃分等。換言之，《文化基本法》應限制政府權限，並課以政府對文化必須行使的義務。
國家與地方政府文化行政的權限，應在這個框架之下，由行政立法部門去協調。現行的文化行政事務，例如某些文化資產爭議（例如台北機廠），就因為無法釐清是誰的權責，所以常出現地方與中央的相互推塘。
《文化基本法》的法治位階，也應要能將「文化影響評估」列為國家重大義務，要求所有部會執行，並接受文化部檢覈。文化部要能掌握各部會重大政策可能的文化影響，並提供文化專業建議，甚至透過行政院去斡旋。假如《文化基本法》沒有這樣的位階，各部會不免在本位主義下掏空這個機制。
紀錄片工會的理事長龍男‧以撒克‧凡亞思表示，他同意《文化基本法》不只是文化部的問題，而是各部會都應關注的。但最大的問題，在於其他部會有沒有同樣的認知。如果總統與行政院長不支持，那麼《文化基本法》可能難有具體的成果。
以現行的《原住民基本法》為例，原民會在面臨傳統領域狩獵問題時，沒有辦法主動解決，只好把問題丟回給部落，讓部落去面對法律與動保團體的壓力。又例如在電影產業中，許多資深從業人員（包括很多導演）只有碩士學歷，卻卡於教育部關於師資學歷的僵化規定，造成教學與產業間的落差。
文化治理體制的缺口
劉俊裕教授則將台灣現行文化治理體制的缺口，分成簡要的幾個環節討論：
首先，文化事務的政府機關管轄權，是要採中央集權，由中央政府統一規劃（如法國），還是讓地方政府主管地方文化事務（如德國）。其次，中央政府跟地方政府間的關係是什麼，是隸屬，還是平起平坐。
另外，政府掌握藝術文化相當大比例的資源分配，這個分配過程，是要由行政部門直接分配（如文化部的各種補助計畫），還是交由以「臂距原則」（Arm’s Length Principle）設立的專業藝術文化補助評議組織（如國家文化藝術基金會）？文化政策的規劃、執行以及評估有沒有部門以外的諮詢專家會議加入？；文化事務牽涉甚廣，當必須跨多個部會規劃執行時，部會之間的責任與分工又是如何呢？
《文化基本法》必須放進這幾個環節。
劉俊裕還認為，在制定《文化基本法》前須先召開全國文化會議。全國文化會議是一個可以成為民間不同意見交流，並凝聚共識的重要機制；此外，主管機關也須釐清全國，甚至各級文化會議的定位與決策位階。過去台灣曾經召開過幾次全國文化會議，至今也定期召開全國文化首長會議。但是這些會議除了被批評流於形式之外，民間與會者給予的建議、討論，以及會議中凝聚的共識，到底有多少程度被行政機關採納，進入實際的政策規劃與執行流程，而實施的程度如何尚不得而知。
「翻轉」文化體制
這場論壇的講者探討了文化體制「翻轉」的不同面向。
陳志誠教授試圖從文化經濟的角度出發，透過民間的資源以及養成一般大眾的文化消費習慣，翻轉資源主要來自政府的局面，使文化事務營運發展所需的資源，降低對政府的依賴。周志弘教授則從憲政主義出發，強調法律應該要對政府的權利義務做出明確的界定，翻轉文化事務及資源分配多由政治權力把持(或忽略)的狀況。龍男‧以撒克‧凡亞思則希望《文化基本法》能解決在面對多樣文化議題時，國家的治理體制缺乏彈性的問題。
劉俊裕最後總結，主張《文化基本法》的制定，必須經由全國文化會議，除了滿足由下而上的意見匯集過程之外，這些民意能否、如何進入行政機關的政策過程，也是必須思考的課題。此外，《文化基本法》必須解決台灣文化施政體制中各種缺漏，除了明定政府的權利義務之外，更使政府在面對文化事務時，能有第三方參與或是諮詢機制，滿足專業性以及課責的需求。
文化是人們日常生活的總和，其包含的層面不僅是物質，更有抽象的精神與價值層次。文化權利作為人權保障的一環，也已被納入經濟社會文化權利國際公約之中，國家應該確保人們認同的多元價值得以有尊嚴以及平等的發展。
作為自我及國家認同核心的「文化」，在台灣的民主轉型過程當中，已經逐漸擺脫政治威權的掌控。但隨之而來的經濟發展優先論，並沒有使文化擺脫工具化的地位，反而在政治體制的發展目標中，變成成就經濟發展的工具或犧牲對象。
台灣的民間文化團體對《文化基本法》有所期待，是希望能夠透過基本法，賦予政府權利以及義務，「翻轉」「文化」一直以來作為統治或經濟發展工具的地位。同時透過法規重新檢討設計文化事務的政府組織，塑造台灣文化事務治理模式的典範轉移。
《文化基本法》的制定與落實，便是台灣從文化體制開始「翻轉」文化治理的重要起點。
全文截自端傳媒
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