Orbit

:::

【精選專題/評論】中介組織翻轉文化治理。文化部,您真的準備好了嗎?

{{Alt_title}}

中介組織翻轉文化治理。文化部,您真的準備好了嗎?

文│劉育良、劉俊裕          編採│吳欣瑀、梁涵詠           康家禎 (空總創新基地)           策劃臺灣文化政策智庫中心

This is an image過去一年中,文化政策組織行政法人化與財團法人化的議題,在相關政策調整引發公共輿論討論後,再次成為藝文領域關注的焦點。從中央文化部的層次來看,包括文化創意產業研究院改制文化內容策進院的規劃,以及將常態性補助挹注的角色重心,轉移至國家藝術文化基金會等政策宣示,皆能看到新任鄭麗君部長對文化中介組織角色的期待,並藉此宣示改革文化治理體制的決心。    

然而,一如甫開幕的臺中國家歌劇院(隸屬國家表演藝術中心)受質疑向商業傾斜,輿論迫使歌劇院總監出面道歉;國家電影中心在方向定位與資源未到位的情況下勉強上路,再如地方上高雄市搶先推動「三館一法人」,匆促立法、配套措施未明引發各界爭議等。在中央與地方公設財團法人之法源位階模糊,地方文化基金會有規避議會監督之嫌,以及缺乏明確監督機制──任務定位的複雜問題未能釐清下,可以想見不久的將來,類似的問題勢必將一一浮現。
 
文化中介組織會是文化治理導向專業化、民主化與效能化的萬靈丹嗎?其「一臂之距」的長短與力道如何拿捏?當前文化中介組織的轉型、未來新設組織的設立,實際上牽動整體的國家文化政策與治理的走向、文化相關部會的組織再造,以及中央與地方間文化事務權責與預算分配等深層的問題。即便當前文化部強化中介組織功能的立意應受肯定,我們仍不禁要慎重地提問,面對中介組織與文化部會、地方文化局處之間的互補、課責關係,文化部門、藝文界、民間團體與大眾,我們真的準備好了嗎?



臺灣現存文化中介組織概況

「文化中介組織」(intermediary cultural organization)對大眾而言稍顯陌生的字眼,是一個較為統稱的詞彙。在臺灣的法律背景下,現存的文化中介組織型態包括屬公法管轄之「行政法人」如「國家表演藝術中心」、甫成立的「高雄市專業文化機構」,以及如「公共電視文化事業基金會」、「國家文化藝術基金會」(以下簡稱「國藝會」)、「國家電影中心」和各地縣市文化基金會在內之「公設財團法人」(正確的法律稱謂為「政府補、捐助之財團法人」),由中央或地方政府出資捐助,並接受政府補助或委辦業務。即使這些「公設財團法人」肩負重要的公共責任,在法規面(只要計畫公務預算不超過總經費50%則無需囿於議會監督)最終仍屬私法而難受公法約束,亦缺少統一法源規範[1]。而歸私法管轄之民間專業藝術文化「社團法人」(專業協會、學會等)與「財團法人」(各類藝術文化基金會)未來是否可能在深耕已久的專業領域,協助政府擔負起部分專業中介組織的角色功能,執行部分文化公共責任與任務,更是值得深思的議題。
 
回顧臺灣文化行政法人及公設財團法人的設置歷程,可以發現總是在政策管理急迫的現實需求與未能健全到位的法規之間,且戰且走,嘗試尋找可能途徑。無論是較早(1996年)公設財團法人化的國藝會、2004年首個行政法人化的國家表演藝術中心(兩廳院),或是2014年採財團法人化升格的國家電影中心,都曾在行政法人、公設財團法人機制的討論間擺盪,且依舊存在體制與任務難以對應的窘境。
 
回到「文化中介組織」的意涵來思考,究竟理想的中介組織能夠在文化治理網絡中發揮何種功能?文化又該如何被「中介」?


This is an image

「中介組織」與文化治理:文化如何「中介」?

在向來拒絕政府過度干預的藝文領域,「文化中介組織」扮演著重要的角色。它必須獨立於政府,但又是產業鏈中橋接各利害關係人的中介者。如今文化行政上耳熟能詳的「臂距原則」(principle of arm's length)在英國自經濟治理領域延伸至政府文化治理領域,成為分隔官僚權力與專業機構決策的代名詞。因為體認到藝術創作與表達易受政府干預與國家政治意識型態操弄的危險,二戰以降各國相繼催生了藝術理事會(Art Councils),透過非政府部門公共機構(Non-Departmental Public Body, NDPB)的設立,將藝術文化資源的補助與分配由藝文專業的同儕評審決策,同時賦予其在人力運用、預算編列、資源與組織營運上更多彈性的空間。而後全球於新自由主義的襲捲下,新公共管理講求體制縮編、財政精簡,成為當代政府治理的目標,文化機關亦不例外地要求產值、提高自償率。在「臂距原則」和新公共管理「精簡組織」的雙重目標間,如何透過民主方式確保組織的公開透明、公正監督與課責,又保持其專業性、獨立性,是強化文化中介組織任務的重要挑戰。

臺灣的國藝會當初仿照英國英格蘭藝術理事會(Arts Council England)成立,採行國家捐助的「公設財團法人」,劃出這道藝文資源獨立、專業分配的「一臂之距」。歷經20多年,國藝會內部設置的專業任用辦法、搭建起創作生態的補助、評選機制,以及欲往前邁進的藝文「智庫」功能,是否真能突破文化行政體系、採購法的窒礙?跨越「自償率」帶來異業結盟的動力或商業化隱憂?同時,這個政府部門與民間藝文團體、個人之間「中介」的橋樑,對外能否展現有別於文化官僚,公共化的軟性身段與親民形象?都是臺灣文化治理與組織再造的重要課題。
 
當前國藝會補助任務將逐步強化
[2],加上即將來臨的「文創院/文策會」,以及包括博物館法人化與未來文資信託的法人機構等可能性,往後文化中介組織勢必將在臺灣扮演更為關鍵的角色。然而我們期望臺灣能在自身脈絡下深入汲取現有組織之利弊,嘗試釐清其潛在問題,以更長遠的眼光做好準備,使文化中介之路走得更為順暢。
 
在臺灣文化政策智庫中心策劃下,採訪了四位不同領域專家,首先自國藝會出發,針對上所述議題面向,分別探討,再嘗試與政策計畫中的「文創院/文策會」作一參照、借鑒,盼能形成有利政策反思的對話。



國藝會:漸進配套以貼近臂距理念

剛卸下基隆市文化局長一職,重回國藝會任執行長的彭俊亨,受訪時首先指出,國藝會當初制度選擇的立意主要來自同儕評鑑與補助角色的臂距原則,與政府組織精簡關聯較低。而在臺灣,行政法人長期導因於立法機關的不信任與公部門自身對轉型的疑慮,推動速度十分緩慢,為能採取更彈性的組織方式,是國藝會取徑財團法人的考量之一。如今回頭去看,在人事、營運上,是否真有更為靈活,確實是可以進一步檢討。
 
於人事任用的彈性上,他肯定中介組織為文化領域有專業且有志公共服務的年輕人開啟進入公部門以外的另一選擇;然在財務方面,國藝會當初設定以政府60億母金孳息,受大環境微利率時代的影響下,資金調用的限制,也相對壓縮到組織原先所設定的目標。過去文化部另以專案方式委託國藝會執行業務,仍須循政府採購法規範。因此目前透過獎助條例修正,鬆綁文化部對其編列預算撥款,應為一個回歸組織獨立與專業性的方向。而循撥款管道的另一個重要意義是,文化部要切出資源,勢必需要對現有部內包括各司之間,對各藝術類別不同政策、獎助工具做全面盤點,才能確立哪些任務要轉交國藝會;相應的,國藝會也會自我檢視,讓盤點的成果雙向流動。未來撥列補助經費要如何使用,便需由文化部與國藝會共同研擬,面對立院審查,也能強化兩者間的夥伴關係。
 
至於另一核心的課責問題,國藝會董、監事由文化部遴選,任期三年,獨立行使職權。彭俊亨表示,國藝會董、監事兼具代議與監督角色,與文化部的確有著微妙關係。過去國藝會是董事長與執行長雙軌制,董事長、執行長與文化部三方關係存在疑慮,後來才確立了董事會決策,董事長與執行長同進退,方較好地釐清其間的課責關係。以其個人經驗來看,更建議未來文創院/文策院等中介機構採用行政法人,使組織與政府的課責關係明確化。
 
國藝會新任董事暨國立臺灣藝術大學校長陳志誠以其初任對國藝會運作機制的觀察,指出目前董事會機制或可在董事專業任務席次上有較明確之規範,董事會組成之架構中政府人員席次不得超過1/5,來自企業或傳統藝術領域皆有,然以專業分工論,不同領域各自有其發展脈絡,或許應對國藝會董、監事的組成,透過這個機會進行盤整、校正,回到國藝會功能定位來強化,以之為依據來微調人選考量。他建議,依照文化部長與國藝會新任董事長所言,文化部若要使國藝會壯大,以既有編制和角色扮演去運作難免有所侷限,董、監事組成也應進行結構性盤點。
 
筆者認為,以英格蘭藝術理事會為例,藝術理事會的主席、理事及任期皆由文化部決定,理事會雖獨立行使職權但無任期保障,依此拉出的臂距原則,得以貫徹英國文化部的政策理念,相對其亦要承擔更大政治責任。此外,目前尚未見我國文化部對不同業務類型文化(如表演視覺藝術、文資保存、文創產業、電影、國際交流、文化政策智庫等)中介組織的全盤規畫,彼此在資源配置與職權又當如何銜接。而原有文化業務司的任務重整、權力下放後的策略角色轉型及課責機制等問題,都應提出短、中、長期的規畫方向。以國藝會任期制的性質,若在短期內希望資源分配有比較大的下放,在國藝會董監事與執行長這方的課責機制比重就必須加強。如續採董事長和任期制,資源分配的額度與速度相對可能較慢,僅能依階段掌握一屆任期內的發展,這些都是整體結構上應當深入思考的。
 
另外,幾位受訪者都提及,過往較少被納入中央—地方藝文補助分配中討論,卻也扮演中介角色的地方縣市文化基金會。雖然它們能起到補助資金彈性挹注的作用,卻也是不易監管的單位;若以英國藝術理事會能相對應各地區不同藝術理事會,達成中央—地方補助任務的分配,國藝會—文基會之間任務功能的連結、後者補助中介機制的透明化,長遠來看亦有盤整的必要。目前文化部對地方文化局的政策性補助,也勢必無法在現有國藝會僅能補助民間團體的規範下轉移到國藝會。


This is an image

文創院/文策院:應釐清機制背後的政策思維為何

當前仍在研議中的「文創院/文策會」,已於2010年《文化創意產業發展法》(以下簡稱《文創法》)中訂定,「政府應捐助設立『財團法人文化創意產業發展研究院』」,其設置條例至今未通過,然鄭部長已宣布,計畫將之轉制為行政法人「文化內容策進院」。
 
政治大學科技管理與智慧財產研究所助理教授張瑜倩,認為無論將來文創院/文策會要走行政法人或財團法人,都是可以討論議題,但關鍵是必須深刻理解臺灣文創產業所在的市場及產業結構。她拋出幾個問題:「文化部對文化創意產業的政策定位是什麼?對其他國家的文創產業發展概況理解多少?自《文創法》通過至今已七年,這當中政府對文創院設置擬定的階段推動想法為何?想要解決的議題又是什麼?」從她個人的觀察,目前尚難看出具體的規畫及政策思維。
 
就鄭部長談及文策院想法時提及的韓國「文化內容振興院」(KOCCA)、法國國家電影中心(CNC),張瑜倩指出,現在看起來文創產業相對成功的韓國、英國、法國、日本甚至德國,他們各自的政策背景與制度脈絡都相當不同。例如英國在1997年大力推動創意產業之前,電視和電影就有非常良好的發展及產業結構,因此推動方式自然和韓國另設專責單位來統籌完全不同。韓國的中介組織結構看起來相對完整,除KOCCA主責影視外,文學翻譯、出版、政策研究皆有相應業務司設置的特殊法人。臺灣文策院若想仿照KOCCA,也不能不去思考組織規模與各層產業鏈節中的支援機制。
 
針對文策院未來的定位,她認為KOCCA足供借鏡之處在於其對文創、影視中相關智慧財產權的規範與運用。舉例來說,著作權的保護與傳播是一體兩面,韓國設立了相關部門提供策略性的著作權保護體系,創作者在想法產生時即可申請為其著作權,而官方則提供短期間的著作權保護措施。反觀臺灣,著作權為作品完成即生效,但當前民間集管團體的授權機制紊亂,導致付費及授權規範不統一,不利透過合法傳播推動整體文化形象,這些是文策院未來在組織功能上必須積極處理的相關課題。
 
關於組織任務與機制選擇上,另一個核心的問題是文策院應該是一個補助還是投資單位? KOCCA較集中發展戲劇、音樂與遊戲為主軸,投資報酬率相對來得高,加上大企業資源挹注的風氣,和臺灣的背景非常不同。臺藝大創意產業設計研究所教授林伯賢也指出,早期《文創法》僅規範13個產業,大家都覺得廣,如今的15+1當然就更多,這涉及產業角力的問題,兩者要平衡確實很難。臺灣各類型文創不若韓國由「韓流」突起來帶動,而是有各自的發展,設計任何一個行政部門專門扶植一個產業範圍,當中所要承擔的政治風險會很大。
 
筆者認為,文策院的機制設計,最終仍必須回歸臺灣的文化經濟政策與文創產業策略立場是否清晰。我們不可能期待單一個中介組織的成立,就能達成藝術文化與經濟產業共榮、共存的理念;它也不會就此解決臺灣藝文界和大眾長期以來對於政府為何要補助盈利性高的流行音樂、影視產業,以及文創產業的疑慮。另外,與國藝會和文化部藝發司之間關係調整的問題相同,未來「文創院/文策會」和文創司、影視流行音樂局之間的定位劃分如何界定?如果文策院的投資預算是由文化部編列的文化支出,而文策院仍偏重在影視音流行產業的支出,那麼由中介組織「文策院」來決定投資、融資文創產業,和由文化部直進行又有什麼差別?反而易造成文化部更難介入、干預理當獨立運作的文化中介組織,而大眾依舊要繼續質疑公共文化支出的分配比重。一般民眾、藝文團體、民間社團法人、財團法人、文化產業與新設立的文化中介組織之間的專業平臺,對等互動與信任的介面如何建立、磨合,則是廣設文化中介組織之際必須配套考量的制度性設計議題,目前也未見文化部門著墨。
 
最後,文化部或文創院所投資的文創產業,能否建構出相關配套措施和回饋機制,如文化特別稅法(法國抽取高達10%至16%的電影稅,回歸CNC的營運),讓文創投資的獲利可以回到藝文弱勢的創作端,以及其他藝術文化含量高但產值較低的藝文工作者身上。張瑜倩強調仍應回到臺灣本身的脈絡來設計,應該長期累積產業實際面、市場經驗的專業,絕不能單從行政角度去思考。



政策工具全面盤點為改革中介組織的當務之急

透過訪談,從檢視國藝會機制到展望文策院的未來走向,許多仍待深入釐清的問題凸顯了文化中介組織的角色,在當前臺灣文化治理體制變革中牽一髮而動全身,也在不同時期、不同法規條件以及國外不同機制的引介下,拼湊出當前複雜的面貌。新任鄭部長對文化行政法人抱持諸多期待,我們一方面報以肯定,一方面則提醒機制擬訂需要審慎研議,並應提出、清楚說明機制選擇背後的政策思維。在訪談過程中,受訪者一再強調的「政策與體制的盤點」是改革中介組織的當務之急,牽涉了政府本身的組織再造:文化部部分業務、資源下放後,原有司、局、處功能的轉換甚至縮編、課責關係的轉移等都是不可規避的問題。
 
同時,許多臺灣的民間文化中介組織,長久直接與藝文環境互動,與觀眾、創作者及政府已有 良好默契(例如表演藝術聯盟、中華民國視覺藝術協會、臺灣社區改造協會等),如何善用這些社團法人在文化中介組織藍圖中的角色,走出臺灣自己獨特且合宜的文化中介路徑,期待民眾和藝文各界共同來關注、論辯。最後,這些討論亦充份凸顯了,文化政策與治理是文化議題的核心,我們也期待未來不論由政府、政策中介組織或民間各個角度,文化政策「智庫」能真正形成並發揮應有功能,相互對話、辯證與監督。



本文由國立臺灣藝術大學臺灣文化政策智庫中心策劃編採,刊登於典藏今藝術第295期(4月號),文章內容為作者觀點,不代表本校立場。

[1] 文化部已於三月初公告「國家文化藝術基金會設置條例」修正草案,含第五條「本基金會之經費來源」增列「政府循預算程序之撥款」。
[2] 其中又分為立專法者如公共電視、專設條例規範者如國藝會,或如國家電影中心、部分縣市文化基金會為直接受民法規範。20164月行政院通過<財團法人法草案>,可望在民法之外多一道專法規範,但至今尚未通過立法院審查。